Bloomberg Opinión — Desde 2012, Puerto Rico ha ofrecido a los inversores -principalmente estadounidenses- una de las ofertas más atractivas del mundo: mudarse a la mancomunidad y no pagar impuestos sobre intereses, dividendos o ganancias de capital mientras se vive en una isla caribeña cálida y culturalmente vibrante sin tener que renunciar a la ciudadanía estadounidense. Pero una década después, una investigación exhaustiva del Servicio de Impuestos Internos (IRS) ha revelado pruebas de abuso; los puertorriqueños en apuros se sienten cada vez más frustrados por el evidente favoritismo; y todavía hay que entrecerrar los ojos para encontrar pruebas de beneficios indirectos para la economía en general.
En resumen, es hora de considerar cambios en el programa, incluyendo condiciones menos generosas y más responsabilidad.
Pensemos en cómo ha llegado la isla hasta aquí. Puerto Rico, como territorio estadounidense, tiene una relación “especial” (muchos dirían de segunda clase) con el territorio continental. Muchos de sus residentes no tienen que pagar el impuesto federal sobre la renta. Para bien o para mal, esto da a los políticos puertorriqueños una libertad única para jugar con la política fiscal.
En medio de una rápida disminución de la población, una explosión de la deuda pública y una economía tambaleante, el programa de ingresos pasivos (Ley 22) se puso en marcha como parte de una serie más amplia de incentivos fiscales teóricamente destinados a estimular la actividad económica. Un programa relacionado de la misma época (Ley 20) ampliaba el tipo del 4% del impuesto de sociedades a las empresas de servicios de exportación (es decir, empresas de marketing y consultoría), mientras que un tercero (Ley 273) ofrecía atractivos incentivos a las empresas de servicios bancarios y financieros.
En total, los programas -ahora combinados bajo el paraguas de la Ley 60- han atraído a miles de beneficiarios y han avivado el crecimiento de enclaves ricos, como Dorado Beach, un suburbio del área de San Juan. La presencia de los inversores -incluidos algunos tipos de cripto particularmente ruidosos- ha sido una subtrama cargada y recurrente que ha continuado burbujeando incluso cuando la isla enfrentó la bancarrota y el huracán María en 2017; protestas callejeras generalizadas y la renuncia del gobernador Ricardo Rosselló en 2019; y el arresto en 2022 de la ex gobernadora Wanda Vázquez por cargos de corrupción.
Cuando la pandemia de Covid-19 golpeó en 2020, la migración tomó un segundo aire, ayudada por la revolución del trabajo desde cualquier lugar y el auge de los activos de riesgo que hizo que los inversores pensaran extra sobre cómo maximizar sus ganancias. Los operadores de criptomonedas y memes parecían estar ganando dinero rápidamente, y muchos estaban ansiosos por quedarse con la mayor parte posible.
Los incentivos de Puerto Rico no son totalmente gratuitos. Los beneficiarios de los beneficios de ingresos pasivos tienen que comprar una propiedad en Puerto Rico y hacer donaciones anuales a organizaciones benéficas de 10.000 dólares. Como parte de una serie de cambios en 2020, ahora también tienen que pagar US$5.000 anuales al Departamento de Desarrollo Económico y Comercio de Puerto Rico como parte de sus informes anuales. Entonces, ¿cuál es el gran problema?
En primer lugar, está claro que el programa sigue teniendo un problema de “manzanas podridas”. Aunque la mayoría de los participantes cumplen la ley, el IRS ha identificado recientemente a unas 100 “personas de altos ingresos” que reclaman prestaciones sin cumplir los requisitos, y tiene previsto iniciar investigaciones penales contra muchas de ellas. Bloomberg News informó en julio de que fiscales estadounidenses y agentes del IRS estaban estudiando cuánto tiempo pasaban realmente los beneficiarios en Puerto Rico. Los investigadores también estaban estudiando la industria artesanal que se ha desarrollado en torno a los incentivos fiscales, incluidos promotores, abogados y contables. Aunque esos casos siguen siendo la excepción, es preocupante pensar que Puerto Rico -una isla que ha luchado enormemente contra la corrupción en detrimento de su economía y sus finanzas públicas- pueda estar importando malos actores con mucho dinero.
En segundo lugar, el programa ha engendrado un profundo sentimiento de injusticia entre una población que -con razón- a menudo se siente dejada de lado por sus dirigentes, tanto en la mancomunidad como en el gobierno federal. Con un 42%, su tasa de pobreza duplica la del estado más pobre (Mississippi) y tiene la peor desigualdad de ingresos de EE.UU., medida por el coeficiente de Gini. Además, los puertorriqueños pagan un elevadísimo impuesto del 11,5% sobre las ventas y el uso de la mayoría de bienes y servicios, una política regresiva que afecta sobre todo a los hogares más pobres. Con este telón de fondo, hay una cierta sordera ante una política que otorga beneficios fiscales extraordinarios a los ingresos pasivos de algunos de los residentes más ricos de la isla.
En tercer lugar, el programa renuncia a ingresos públicos en una isla que, tras su bancarrota, necesita desesperadamente demostrar que se encuentra en una trayectoria fiscal sostenible. Según el último Informe de Gastos Fiscales de Puerto Rico, el coste fiscal de la Ley 22 en ingresos no percibidos asciende a miles de millones de dólares desde su creación. Sus defensores dirían -con razón- que es extraño pensar así, porque estas personas no estarían en la isla si no fuera por el programa. Aun así, es evidente que hay margen para aumentar los impuestos sobre las plusvalías de los futuros participantes en la Ley 22 (de forma prospectiva, sin provocar un éxodo de los actuales beneficiarios) sin dejar de ser extremadamente competitivos e incentivar a los ricos para que traigan su capital a la isla.
Si los beneficios económicos fueran evidentes, valdría la pena perdonar todo esto, pero las pruebas de que la buena fortuna se filtra hacia abajo siguen siendo relativamente escasas.
De hecho, es difícil separar el modesto impacto del programa del cúmulo de factores de confusión en la economía de Puerto Rico durante la última década, incluido el huracán María y la recuperación financiada por el gobierno federal. Un estudio previo a María de José Caraballo-Cueto, economista de la Universidad de Puerto Rico en Río Piedras, encontró que el trío de incentivos fiscales de 2012 puede haber creado unos 34.740 puestos de trabajo más de lo que habría sido el caso sin ellos - alrededor del 3,3% del empleo total en el año base 2012.
Por supuesto, la investigación y la lógica básica sugieren que una clara minoría de esos puestos de trabajo están relacionados específicamente con el incentivo a las rentas pasivas. Lo más lógico es que la mayor parte procedan del incentivo a la exportación de servicios, menos controvertido, que se puso en marcha al mismo tiempo y que, además de crear empleo, no discrimina a los residentes de Puerto Rico. En pocas palabras, es difícil creer que la Ley 22 haya hecho mucho más que crear unos cuantos miles de puestos de trabajo en el sector servicios, como cocineros, jardineros, personal de limpieza y, en el extremo superior del espectro de ingresos, algunos contables y abogados.
Mientras tanto, los críticos sostienen que los recién llegados están elevando el costo de vida y aburguesando partes de la isla en detrimento de la clase trabajadora. Aunque esos argumentos son a veces hiperbólicos -¿cómo podrían varios miles de personas encarecer el costo de la vivienda en toda la isla para una población de unos 3 millones de habitantes?-, está relativamente claro que han contribuido a un auge del lujo en sus enclaves de Dorado y Condado. Por eso, cualquier análisis futuro del impacto económico del programa debe tener en cuenta un amplio espectro de indicadores económicos, no sólo la creación de empleo o la producción total.
Han surgido varias propuestas para empezar a rectificar la situación. En primer lugar, los representantes estadounidenses Nydia Velázquez, Alexandria Ocasio-Cortez, Ritchie Torres y Raúl Grijalva han pedido a la Oficina de Rendición de Cuentas del Gobierno que evalúe las exenciones fiscales de la Ley 60 en su totalidad, como escribió Nicole Acevedo, de NBC News, en un excelente artículo sobre la situación este mes. Llevar a cabo más investigaciones será un paso esencial para profundizar en la comprensión de la cuestión antes de tomar medidas.
En la isla, el gobernador Pedro Pierluisi presentó el mes pasado una propuesta que extendería muchos de los beneficios de la Ley 22 a todos los puertorriqueños, pero es probable que sea rechazada por las niñeras fiscales que el Congreso instaló como parte de la bancarrota del ELA. El único mérito de la propuesta es que corregiría una desigualdad fundamental en el código fiscal. Pero además de estar muerta al llegar y enviar un mensaje equivocado sobre la responsabilidad fiscal, la propuesta no supondría una gran diferencia en las finanzas de los puertorriqueños normales porque muchos hogares puertorriqueños simplemente no tienen mucho en ganancias de capital o ingresos por inversiones.
En última instancia, la solución más prudente -dados los ingresos disponibles- es considerar seriamente la posibilidad de aumentar el tipo de las plusvalías. Caraballo-Cueto, economista de la Universidad de Puerto Rico, ha sugerido elevar el tipo impositivo de las plusvalías al 5% (condicionado a requisitos de creación de empleo e inversión local). Este tipo seguiría siendo atractivo si se compara con el impuesto federal del 20% sobre las plusvalías a largo plazo para las rentas más altas en EE.UU. continental, y podría aplicarse de forma prospectiva para evitar cualquier consecuencia económica negativa, como la salida en masa de los actuales beneficiarios.
Al mismo tiempo, Puerto Rico debe demostrar que puede controlar el programa de forma más eficaz para eliminar a los malos actores. Aunque eso no resolverá los problemas económicos más profundos del Estado Libre Asociado, al menos ayudará a garantizar que la isla reciba algún beneficio fiscal de un programa que ha restregado sal en las heridas de los residentes de clase trabajadora de la isla.
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