Pobreza en Perú desata controversia tras quejas por injerencia del Gobierno en medición del INEI

Fuentes vinculadas al INEI señalaron a Bloomberg Línea una presunta injerencia del Gobierno mediante la imposición de un indicador para el cálculo de la estimación de la pobreza. Midis lo niega, ratifica que se encargará de elaborar este nuevo índice y prometió transparencia.

Pobreza en Perú desata controversia tras quejas por injerencia del Gobierno en medición del INEI
Por Gonzalo Arcasi
17 de junio, 2024 | 02:00 AM

Lima — Las discrepancias entre el Gobierno peruano y el Instituto Nacional de Estadística e Informática (INEI), entidad oficial que mide la pobreza, no cesan tras una larga lista de enfrentamientos públicos. Ahora, fuentes allegadas al mencionado organismo estatal, denunciaron ante Bloomberg Línea una supuesta injerencia del Poder Ejecutivo en el informe sobre el cálculo de la pobreza correspondiente al 2023.

Las acusaciones se dan en medio de una creciente desaprobación de la mandataria Dina Boluarte (81,2%, según la encuestadora CPI) y acusaciones de corrupción que han llegado hasta la Fiscalía de la Nación, donde investigan a la mandataria por cuatro casos; entre ellos, uno de enriquecimiento ilícito y otro de homicidio por las muertes durante las protestas que acompañaron su llegada al gobierno en diciembre del 2022.

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Las dos fuentes, que pidieron no ser identificadas por temor a represalias, indicaron que mediante las disposiciones complementarias del Decreto Supremo Nº 002-2023-MIDIS del 27 de julio del 2023, el Gobierno definió la implementación del indicador Alkire – Foster, propuesto por la Universidad de Oxford y que, luego, el Ministerio de Desarrollo e Inclusión Social (Midis) hizo suyo. Para algunos miembros de la Comisión Consultiva para la Estimación de la Pobreza, órgano dependiente del INEI, se trata de un indicador arbitrario y sintético, y su uso puede prestarse a la manipulación de cifras.

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¿De qué manera? Según las mismas fuentes, para este cálculo de la pobreza se agrupan diversas dimensiones, entre ellas salud y educación, y se obtiene un solo resultado para cada una. Argumentan, en ese sentido, que se llega a un dato reduccionista, ya que engloba en una sola dimensión a indicadores diversos como población sin alcantarillado y tasa de inasistencia de población escolar, sin desglosar detalles específicos de cada uno.

Chile y Guatemala tienen a los ministerios de Desarrollo e Inclusión Social que desempeñan esta labor de estimación de la pobreza multidimensional. Entonces no es ajena a la realidad de estos países. Además, otras naciones como Panamá y Costa Rica coordinan el recojo de informaciones con el instituto de estadística de cada país.

José Enrique Velásquez, director General de Seguimiento y Evaluación del Midis

Consultado al respecto, Javier Herrera, director de investigación en el Instituto Francés de Investigación para el Desarrollo y profesor visitante en Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP), indicó a Bloomberg Línea que “reducir todo a un solo número es inconveniente por varias razones”.

La primera, de acuerdo al académico, es que no es útil para diseñar políticas públicas, ya que un solo número no permite dilucidar requerimientos específicos vinculados a salud, educación o vivienda. “Los que definen políticas necesitan saber dónde están las brechas”, consideró.

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Un segundo problema del indicador Alkire – Foster es que requiere que todas las dimensiones no monetarias de la pobreza se midan usando la misma base de datos e individuos, continuó Herrera.

“En la situación actual del sistema estadístico peruano no es posible combinar todas las dimensiones relevantes a partir de una sola fuente de información, por lo que el Midis estaría dispuesto a sacrificar dimensiones importantes de bienestar”.

En ese sentido, enfatizó que la propuesta del Midis no puede contemplar la medición de la salud infantil, “que es el principal problema actualmente: el de la anemia y desnutrición crónica”. Esas dimensiones no aparecen en el indicador propuesto por el Gobierno, subrayó.

Otro indicador excluido por el Gobierno fue el de la inseguridad ciudadana, a pesar de que es una dimensión fundamental y que afecta el bienestar de los peruanos de manera diaria, agregó Herrera. Según el INEI, entre los años 2021 y 2023 la cantidad de ciudadanos que indicaron haber sido víctimas de algún hecho delictivo pasó del 18,2% a 27,1%.

Hay un riesgo fuerte y también un resquebrajamiento de lo que es las atribuciones del aparato estadístico peruano. El Midis no tiene los técnicos que tiene el INEI, no tienen la experiencia para hacerlo. Lo que van hacer es copiar un indicador que existe fuera y que no van a saber interpretar tampoco.

Javier Herrera, director de investigación en el Instituto Francés de Investigación para el Desarrollo y profesor visitante en Departamento de Economía de la Pontificia Universidad Católica del Perú (PUCP)

Más problemas con el indicador

De acuerdo a las fuentes del INEI que hablaron con Bloomberg Línea, el índice sugerido por el Midis no pondera cuál de las dimensiones es más importante para hallar el porcentaje de pobres, y tampoco les asigna porcentajes a cada uno, como sí ocurre con la medición monetaria. Se advierte, entonces que, al no haber una norma técnica o base teórica para la aplicación de esta metodología, se abre la puerta a que los resultados y cifras sean a gusto de quién los solicita.

Al respecto, el docente visitante de la PUCP señaló que “allí también hay un problema, porque tenemos dimensiones subsidiarias frente a otras que son más importantes”, y no se indica “si el rendimiento de los niños en la escuela es más importante que si la vivienda tiene paredes o piso de cemento”.

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Entonces no hay una jerarquía en las dimensiones”, enfatizó.

Lo mismo ocurre para la definición de cuáles peruanos son pobres multidimensionales, pues la metodología propuesta no define cuántas privaciones tiene dicha persona, agregan los informantes. El conflicto vendrá, por ejemplo, si se considera pobre multidimensional solo a un sujeto que no tenga servicio eléctrico y falta de conexión de agua, dejando de lado a quienes tengan una sola privación, como la de salud, pese a que es esencial.

“Por ejemplo, si soy un jefe de hogar donde mis niños están con anemia, pero por el resto de cosas, estoy bien, no tengo otras privaciones. Entonces según el indicador del Midis, aun cuando pueda medir la salud al mismo tiempo que los otros indicadores, pues mi hogar no sería considerado como pobre multidimensional y, por consiguiente, no sería el objeto de las políticas públicas”, apuntó por su parte Herrera.

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A raíz de ese problema, la medición que sugiere el Midis arrojaría una cifra de pobreza más baja a la del INEI, dijo una fuente del organismo a este medio.

Esa arbitrariedad hace que sea más susceptible a manipulación a conveniencia de quien lo calcule. Por eso es importante quién lo calcula”, dijo Herrera.

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Desde el Midis, en tanto, rechazaron cualquier noción de injerencia en el INEI, al tiempo que defendieron la utilización del indicador de Alkire – Foster, señalando su uso en países como Chile y Guatemala.

Enfrentamientos y autonomía

Pese a la queja de injerencia del Ejecutivo, el último informe de la pobreza del INEI al cierre del 2023 difundido el pasado 9 de mayo no sufrió modificaciones, pues no se incorporó la metodología de Alkire – Foster, indicaron las fuentes. Entre sus principales resultados destacan que la pobreza monetaria en el país se incrementó de 27,5% a 29%.

Esta tendencia al alza no había ocurrido, por lo menos desde hace 20 años. Al cierre del 2023, 9,7 millones de personas no tenían ingresos suficientes para cubrir su canasta básica de consumo, precisamente, durante el primer año de gobierno de la presidenta Dina Boluarte.

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La publicación de estas cifras oficiales causó encontronazos entre el jefe del INEI, Peter Abad, y el primer ministro, Gustavo Adrianzén. El primero denunció que Adrianzén dio una orden “expresa” para retrasar la difusión de los resultados del informe de pobreza. El premier lo negó y dijo que el documento ya había sido aprobado por las entidades correspondientes.

De acuerdo al Decreto Legislativo N° 604, el INEI es dependiente de la Presidencia del Consejo de Ministros, pero cuenta con autonomía técnica y de gestión de las actividades estadísticas oficiales del país. Es bajo este parámetro que Peter Abad ha resistido la embestida que habría generado su informe desde la más alta cúpula de gobierno.

Asimismo, este medio supo por otros informantes cercanos a la Comisión Consultiva que mediante decreto se aceleró y alteró el plan que ya tenía armado el grupo de trabajo para el desarrollo del informe sobre la pobreza monetaria referido al 2023.

Según las fuentes vinculadas al INEI, mediante esta resolución, firmada por la presidenta Dina Boluarte, se “obligó” a la Comisión a apresurar el programa de trabajo que ya tenía armado y terminaba en diciembre de 2023. De acuerdo al cronograma interno, el debate sobre el indicador multidimensional para el cálculo de la pobreza en el país recién estaba en una primera etapa de reflexión, pero todo se aligeró con el Decreto Supremo. Esta disposición daba 90 días al grupo de trabajo a revisar la metodología enviada por el Gobierno para la medición de la pobreza multidimensional.

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Quejas, apuros y contrapropuestas

Para responder el requerimiento del Poder Ejecutivo, las fuentes señalaron que se tuvo que reasignar tareas de los funcionarios del INEI, pues estaban concentrados en la preparación del censo nacional del 2025. Y así fue, en enero de este año, enviaron una contrapropuesta al Gobierno en la que descartaron la aplicación de este método, debido a que consideraban que tenía errores y dejaba de lado dimensiones esenciales. Las mismas fuentes señalaron que se abría la puerta a una vulneración de la independencia del INEI, órgano rector del sistema estadístico nacional.

“El indicador sintético propuesto por el Midis requiere que todas las dimensiones sean observadas para cada uno de los individuos u hogares en una misma base de datos. En la medida que ninguna encuesta existente en el país cubre todas las dimensiones del bienestar, al adoptar el enfoque sintético, la propuesta del Midis excluye indicadores esenciales, como por ejemplo la anemia y la desnutrición infantil (…) Por dicha razón, más allá de otras debilidades metodológicas documentadas en la literatura internacional, la Comisión Consultiva recomendó evaluar el indicador sintético propuesto por el Midis”, se lee en la declaración de la Comisión Consultiva, del 10 de noviembre del 2023, en la que rechaza el método impuesto por el Poder Ejecutivo.

Bloomberg Línea supo, además, que el informe difundido el 9 de mayo se aprobó por unanimidad de los integrantes de la Comisión Consultiva, a pesar de que hay algunos miembros que sí estuvieron de acuerdo con la aplicación del indicador multidimensional. Estos sostienen que, utilizándolo, junto a la medición monetaria, permitiría realizar diagnósticos más completos de la pobreza al Ejecutivo y lograrían el impulso de políticas públicas más efectivas para erradicarla.

La medición de la pobreza genera controversia en Perú.

¿Medición paralela de la pobreza?

Ahora lo que preocupa al INEI son las últimas declaraciones de Fanny Montellanos, viceministra de Políticas y Evaluación Social del Midis, quien el 14 de mayo, en la conferencia virtual “Análisis de Resultados de la Pobreza Monetaria en el Perú 2023 del INEI” adelantó que será su cartera la que se encargue de elaborar el indicador de pobreza multidimensional, ello a pesar de que el propio INEI ya viene trabajando, por lo menos ocho años en dicha tarea, en un convenio con la Universidad de Oxford.

Para nosotros contar, como lo tienen muchos otros países de la región, con un índice de la pobreza multidimensional, sin dejar de lado la pobreza monetaria, es importante también. Pero estamos en plena construcción de este índice y todos los aportes son bienvenidos y, obviamente, respetamos las responsabilidades que tiene el INEI”, dijo la viceministra en su intervención.

Para algunos de los funcionarios del INEI, esto sería otra intromisión del Midis en la función técnica del organismo de estadísticas públicas, pues el Ejecutivo estaría elaborando una metodología, que en el futuro se usará para medir, precisamente, la eficacia de sus políticas públicas, lo que lo convertiría en juez y parte.

Al respecto, Javier Herrera, director de investigación en el Instituto Francés de Investigación para el Desarrollo, comentó a este medio que si, finalmente, el Midis se encarga de esta tarea habría un resquebrajamiento de las funciones que tiene hoy el INEI. A su juicio, no es posible que el Midis, entidad que se encarga de implementar políticas públicas, ahora también definirá un indicador que se usará para calcular la pobreza, lo cual abre la posibilidad de mover las cifras a su conveniencia al tener parámetros arbitrarios.

“Se le está quitando una atribución a la Comisión Consultiva para otorgársela a un ente o un ministerio que es el encargado de la definición de políticas sociales, para que luego la rendición de cuentas y evaluación sea con el mismo indicador que ha sido construido por el mismo ente. Entonces hay un riesgo fuerte y también un resquebrajamiento de lo que es las atribuciones del aparato estadístico peruano. El Midis no tiene los técnicos que tiene el INEI, no tienen la experiencia para hacerlo. Lo que van hacer es copiar un indicador que existe fuera y que no van a saber interpretar tampoco”, explicó.

Descargo del Midis

En diálogo con Bloomberg Línea, José Enrique Velásquez, director General de Seguimiento y Evaluación del Midis, mostró su extrañeza por las molestias denunciadas por las fuentes vinculadas al INEI, debido a que él también integra la Comisión Consultiva. Subrayó que han tenido un trabajo consensuado y de la mano durante los últimos años.

Respecto a la elaboración del indicador, en efecto, confirmó que el Midis lo está haciendo debido que desde el año 2016 se incorporó la necesidad de tener una medición de pobreza multidimensional no solo por demanda de la Comisión, sino que también a través de las gestiones de distintos ministros del sector y jefes de Estado.

“Es un compromiso nuestro y que también lo tienen otros países de América Latina. Hay 11 países que tienen una medición de pobreza multidimensional que se ajusta a las necesidades de cada nación”, apuntó.

Bajo esa premisa, negó que el Midis haya intentado presionar a la Comisión a través del Decreto Supremo, ya que no tienen el alcance para ello. “Somos parte del Ejecutivo y parte del Consejo de Ministros, pero sí tenemos la necesidad de tener una medición oficial de pobreza multidimensional. Recordemos que el trabajo del Midis desde sus orígenes en el 2011 ha tenido un trabajo multidimensional”, refirió.

¿Cuál es la importancia de este indicador? Velásquez explicó que con su aplicación se podrá conocer qué porcentaje de la población se encuentra categorizada como pobre multidimensional. “Ese simple dato, no lo tenemos”, declaró tras destacar que la necesidad de contar con este indicador también está plasmada en los Objetivos de Desarrollo Sostenible y por recomendaciones de la Contraloría General de la República.

Asimismo, admitió que tras la respuesta del INEI, en noviembre del año pasado, en la que descartaba la aplicación del indicador Alkire – Foster, el Comité Interinstitucional de Asuntos Sociales (CIAS), integrado por los ministros de Justicia, Educación, Salud, Trabajo, Mujer, Desarrollo e Inclusión Social, Desarrollo Agrario y que preside el primer ministro Gustavo Adrianzén, acordó que el Midis elabore la propuesta país para la elaboración del indicador multidimensional, debido a que ya, previamente, la cartera le había enviado una sugerencia al INEI mediante el Decreto Supremo. Sin embargo, aún falta que se oficialice este encargo mediante una resolución.

Chile y Guatemala tienen a los ministerios de Desarrollo e Inclusión Social que desempeñan esta labor de estimación de la pobreza multidimensional. Entonces no es ajena a la realidad de estos países. Además, otras naciones como Panamá y Costa Rica coordinan el recojo de informaciones con el instituto de estadística de cada país”, acotó.

Prometen transparencia

Velásquez manifestó que para elaborar el indicador se basarán en la metodología utilizada por Alkire – Foster. “Existe un estándar internacional, no es que el Midis lo va imponer, sino le dará una robustez a la medición, y el estándar nos coloca los cánones y reglas para lograr una medición de pobreza multidimensional y es el Midis, por excelencia, el ministerio que está más relacionado con la población en el ámbito social”, dijo.

Además, precisó que, para la elaboración del indicador, usarán información oficial y periódica que emite el INEI, entre ellas, la Encuesta Demográfica y de Salud Familiar (ENDES) y la Encuesta Nacional de Hogares (ENAHO), que luego la pasarán a una medición de pobreza multidimensional.

El alto funcionario subrayó que, una vez que se emita la norma para elaborar el indicador de pobreza multidimensional, el Midis trabajará en colaboración con otras instituciones, incluyendo el INEI, y publicará todos los documentos relacionados para garantizar la transparencia. Este indicador no reemplazará la medición monetaria de la pobreza, sino que la complementará, mostrando diferentes dimensiones de la pobreza para un análisis más completo y objetivo.

Farid Matuk, exjefe del INEI, explicó que la pobreza puede medirse de manera monetaria y no monetaria, y que el método de pobreza multidimensional cuenta las privaciones simultáneas que experimentan las personas. Sin embargo, alertó que este enfoque puede ser manipulado debido a la subjetividad en la ponderación de los elementos, lo que podría resultar en mediciones inconsistentes. Por ejemplo, el método de necesidades básicas insatisfechas (NBI) tiene 5 indicadores con ponderación fija, mientras que el multidimensional tiene 18 indicadores con ponderaciones variables. Matuk también señaló que la pobreza monetaria es susceptible a manipulaciones, como la fijación arbitraria de precios en encuestas oficiales.

Matuk destacó la importancia de la transparencia en el cálculo de indicadores de pobreza y mencionó que tanto el INEI como el Midis deben evitar resultados contradictorios. Recordó un incidente durante el gobierno de Alejandro Toledo, donde el Ejecutivo presionó para maquillar las cifras de pobreza, anunciando una reducción de la pobreza del 54% al 52% en 2004, lo cual no coincidía con el informe real del INEI. Esto demuestra la necesidad de proteger la integridad de estos indicadores. Enfatizó que, aunque ambos métodos de medición tienen sus ventajas y desventajas, la clave está en la transparencia y objetividad en su implementación.