Panamá

A FONDO: Panamá, una bandera de conveniencia para la pesca ilegal y el descontrol en altamar

Bloomberg Línea y Mongabay Latam investigaron infracciones cometidas por embarcaciones con bandera panameña, que enarbola la mayor flota del mundo: de 32 navíos sancionados, 28 son buques frigoríficos de compañías principalmente chinas con antecedentes negativos y la mitad de ellas no navegan en aguas de la región. Parte I

Panamá es líder en abanderamiento con más de 8 mil buques. Existen muchas razones legítimas e incentivos económicos y fiscales para que un barco enarbole la bandera panameña.
Por Mary Triny Zea y Michelle Carrere*
13 de junio, 2022 | 11:02 am
Tiempo de lectura: 15 minutos

Ciudad de Panamá — Las aguas cristalinas de los mares que bañan la geografía de Panamá guardan una riqueza que no solo tiene que ver con la abundancia de pesca. Los vacíos y la flexibilidad en algunas de las normas asociadas a la fiscalización de la actividad pesquera, señalan expertos y organizaciones que denominan al país un “paraíso fiscal”, se han convertido en muchos casos en la carnada ideal que atrae a empresas de todo el mundo que buscan beneficiarse y mantener en la sombra algunos de sus negocios.

Desde diciembre de 2019, la Unión Europea mantiene al país canalero con tarjeta amarilla, que es donde se incluye a aquellas naciones que no cooperan en la lucha contra la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR), la tercera actividad ilícita más lucrativa del mundo después del tráfico de drogas y de armas, en la que se estima se mueven anualmente unos US$23 mil millones, según la Organización de las Naciones Unidas para la Alimentación y la Agricultura (FAO).

PUBLICIDAD

¿Cuál es la evidencia que ha sido considerada? Existen numerosos casos en los que buques que ondean la bandera panameña han sido acusados de pesca ilegal.

Por ejemplo, en 2018, las autoridades de Madagascar capturaron una embarcación saqueando los recursos marinos del país africano. Su primer ministro, Christian Ntsa, dijo que el barco había “participado anteriormente en el tráfico de nuestros recursos naturales” y que lo ocurrido era “inaceptable”.

PUBLICIDAD

En junio de 2019, el buque de bandera panameña Xing Hai Feng fue incluido en la lista negra de barcos que han realizado pesca ilegal en el Océano Índico. En octubre de 2020, la embarcación Nika también pasó a ser parte de esta lista tras pescar sin autorización en aguas antárticas.

En los últimos cinco años ha navegado muy lejos de Panamá y de América Latina.dfd

Además, detalló el bloque europeo al cursar la tarjeta amarilla, naves con bandera de Panamá que habían declarado que no participarían en actividades pesqueras luego se dedicaron a tales actividades sin contar con las licencias obligatorias, lo que “resultó en graves incumplimientos de las leyes, reglamentos y medidas de conservación”. Asimismo, sostuvo que buques de carga panameños fueron utilizados para transportar los productos pesqueros de aquellos barcos sin licencia.

Lo que tienen en común la mayoría de estas embarcaciones, además de haber cometido delitos, es que a pesar de llevar la bandera de Panamá, pertenecen a compañías extranjeras y, de hecho, algunas de ellas ni siquiera operan en las inmediaciones de América Latina.

Que un barco enarbole la bandera de un país distinto al lugar donde reside el propietario es una práctica autorizada y muy habitual conocida como “bandera de conveniencia”, y Panamá es el principal país en el mundo en proveerla. Es por eso que es también la nación con el mayor registro de embarcaciones: poco más de 8 mil buques llevan su bandera, lo que equivale a más del 18% de la flota mundial, según los boletines de la Autoridad Marítima de Panamá (AMP).

PUBLICIDAD

Aunque existen muchas razones legítimas por las que un barco podría tener una bandera de conveniencia como, por ejemplo, que una empresa pesquera quiera cambiar de ubicación para ir tras una pesquería diferente, éstas también pueden servir para beneficiarse de supervisiones más laxas, evitar regulaciones ambientales y laborales más estrictas, e incluso para esconder a los reales dueños de un buque permitiéndoles no rendir cuentas en caso de que realicen actividades ilegales. Para la organización ambiental británica Environmental Justice Foundation (EJF), Panamá es percibido como un país en el que sus normas y controles resultan beneficiosos para distintas empresas pesqueras del mundo.

“Es ampliamente reconocido que las banderas de conveniencia se asocian de manera desproporcionada con la pesca ilegal”, señala Callum Nolan, investigador de la EJF, quien ha investigado ampliamente la problemática a nivel global.

PUBLICIDAD
Movimientos del buque Star Mariner (anteriomente llamado Hai Feng 638) entre enero 2017 y mayo 2022.dfd

En esta investigación periodística, Mongabay Latam y Bloomberg Línea intentaron, desde febrero del 2022, conocer detalles de la supervisión y manejo de la flota marítima de Panamá para saber qué tanto controlan las autoridades del país a los barcos que enarbolan su bandera. Las respuestas obtenidas fueron parciales y, según abogados consultados, dan cuenta de una opacidad preocupante.

Pese a la dificultad para acceder a la información, los datos oficiales que fueron proporcionados y analizados permitieron revelar, por ejemplo, que bajo la bandera de Panamá operan barcos vinculados a una de las empresas con el mayor registro criminal en asuntos pesqueros de todo el mundo.

PUBLICIDAD

La flota china de bandera panameña

Existen dos autoridades en Panamá con plena injerencia en asuntos relacionados con la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada. Por un lado, la Autoridad Marítima de Panamá (AMP) regula el abanderamiento de naves y es la entidad regente de la flota panameña. Y la Autoridad de Recursos Acuáticos (Arap) otorga las licencias de pesca y regula esa actividad en embarcaciones de bandera panameña que operan dentro y fuera del territorio nacional.

Mongabay Latam y Bloomberg Línea solicitaron a ambas instituciones un listado de los barcos de bandera panameña sancionados durante los últimos 10 años precisando las razones de la sanción, pero solo la Arap entregó la información. La AMP se negó a proporcionarla.

PUBLICIDAD

Al analizar la base de datos entregada por la Arap y cruzar esos datos con la información disponible en la Organización Marítima Internacional —el organismo de las Naciones Unidas responsable de la seguridad de la navegación— más otras páginas web especializadas en el rastreo de barcos como Marine Traffic, Equasis y Global Fishing Watch, lo primero que pudimos comprobar es que casi todas las embarcaciones sancionadas entre 2019 y 2021 —28 de un total de 32 para ser exactos— no son barcos pesqueros, sino reefers, y que todos ellos pertenecen a compañías extranjeras, principalmente chinas.

Los reefers son grandes buques que pueden medir hasta 150 metros de largo y que funcionan como grandes bodegas refrigeradas que se encargan de recibir en altamar la pesca de otras embarcaciones y llevarla a puerto. De esta manera, los reefers, también llamados buques nodriza o frigoríficos, les permiten a los pesqueros vaciar sus bodegas sin tener que volver a tierra firme para que puedan seguir pescando ininterrumpidamente por largos períodos de tiempo.

PUBLICIDAD

Esa actividad de transferir la pesca de un barco a otro es conocida como transbordo, y es considerada por la FAO como una de las estrategias más utilizadas para la pesca ilegal, puesto que en las bodegas de los buques frigoríficos se mezcla la pesca de numerosos barcos impidiendo que esta pueda ser rastreada.

“Los reefers reciben carga de muchos pesqueros compuesta por diferentes especies que fueron capturadas en diferentes lugares. Se mezcla eso en la bodega (tanto la pesca capturada legal como ilegalmente) y nadie puede saber luego a qué barco pertenece la carga que viene en el reefer”, dice Milko Schvartzman, experto argentino en protección marina y coordinador de la ONG Círculo de Políticas Ambientales.

Pero el problema que describe Schvartzman, quien ha estudiado durante años a la flota china que opera en América del Sur, se acentúa si es que estos grandes buques frigoríficos no declaran a la autoridad los transbordos que realizan puesto que, en ese caso, ni siquiera será posible saber con qué barcos se encontró la nave en altamar para recibir su pesca. Y esa es justamente la infracción más habitual, según la base de datos de la Arap.

Entre 2019 y 2021, período analizado para esta investigación, un total de 13 reefers de bandera panameña realizaron transbordos sin declarar. Además, otros siete barcos —de los cuales cuatro son reefers— fueron sancionados por pesca ilegal incluyendo un caso de aleteo, una práctica prohibida en Panamá desde 2006 y que consiste en cortar las aletas de los tiburones para comercializarlas y arrojar el cuerpo del animal al mar. El resto de las sanciones por diferentes incumplimientos a la ley suman 15 casos y algunas de las naves acumulan más de una infracción.

Pero hay algo más. Entre los transbordos sin declarar y otros incumplimientos a la ley sancionados el año pasado –que suman en total 14-, cinco fueron perpetrados por tres reefers que, según la información satelital procesada por la plataforma Global Fishing Watch, han recibido a su vez la carga de barcos pesqueros que pertenecen a la empresa china Pingtan Marine Enterprise o a sus subsidiarias y filiales, la que tiene serios antecedentes por pesca ilegal.

Esa empresa, según una investigación publicada en marzo de este año en la revista científica Science Advance, ocupa el segundo lugar en la lista de las principales compañías en el mundo responsables de un tercio de los delitos relacionados con la pesca.

Los tres reefers son el Star Mariner, propiedad de Hong Kong Yaode Asia Shipping Group Limited; Ocean Mariner, que pertenece a Good Success Transportation Limited y Global Mariner, propiedad de Hong Fa Shipping Limited.

Según la base de datos oficial de la Arap, el Star Mariner y Ocean Mariner fueron sancionados cada uno con una multa de $10,001 por realizar transbordos sin declarar. Mientras que el Global Mariner fue multado en dos oportunidades —con 200 mil y 300 mil dólares— por operar sin respetar las exigencias establecidas en la autorización de pesca o simplemente por no contar con ella, además por no cumplir con las medidas de conservación adoptadas por ley y por dejar de emitir su señal satelital.

Esta última infracción, que también fue cometida por el Star Mariner, ha sido identificada como una de las maniobras más recurrentes entre los barcos que cometen ilegalidades en altamar, puesto que les permite convertirse en “buques fantasma” y realizar sus operaciones sin ser vistos.

Estos hallazgos detectados a partir de los datos de la Arap, coinciden también con estudios recientes publicados por centros de investigación y organizaciones no gubernamentales que investigan delitos ambientales.

Global Mariner fue sancionado en dos oportunidades por operar sin respetar las condiciones de la autorización de pesca y dejar de emitir su señal satelital.dfd

Según un reporte de C4ADS, que rastreó en las plataformas satelitales Global Fishing Watch y Windward las actividades de los barcos pesqueros de la empresa china Pingtan Marine Enterprise, las naves de esa compañía estuvieron recurrentemente en contacto con distintos reefers en altamar. Lo que llama la atención es que en la lista de los reefers que más utilizaron, según C4ADS, están precisamente los tres frigoríficos con bandera de Panamá (Star Mariner, Global Mariner y Ocean Mariner) sancionados por las autoridades panameñas por no reportar los transbordos e incumplir las normas.

Por otro lado, el reciente informe Fishy business de la organización ambiental Greenpeace, que analiza cómo los transbordos en el mar facilitan la pesca ilegal, menciona que el 74% de los buques frigoríficos o reefers de su reporte estaban registrados en países considerados como “bandera de conveniencia”, y en el 95% de estos casos el país elegido fue Panamá.

Además, Greenpeace resalta en su informe que la Comisión Europea que mantiene a Panamá desde diciembre de 2019 en lista amarilla como país no cooperador ante la pesca ilegal, no declarada y no reglamentada (INDNR) concluyó que “Panamá no supervisó el cumplimiento de esas embarcaciones con las disposiciones nacionales que rigen las actividades de transbordo” y que “las sanciones impuestas a las embarcaciones que participan o apoyan actividades de pesca INDNR no son efectivas ni disuasorias”.

Los antecedentes de la empresa china Pingtan Marine Enterprise

Esta compañía, que según el estudio de Science Advance es una de las principales empresas infractoras del mundo saltó a la fama en 2017.

La noticia estalló cuando el buque frigorífico Fu Yuan Yu Leng 999, que pertenecía para ese entonces a su principal subsidiaria, la empresa Fuzhou Honglong Ocean Fishing Company Limited, fue detenido por la armada ecuatoriana tras cruzar sin autorización la reserva marina de Galápagos cargando en su interior más de 7,600 tiburones amenazados de extinción.

Destrucción de la carga ilegal del Fu Yuan Yu Leng, Parque Nacional Galápagosdfd

Este es uno de los casos más emblemáticos de tráfico de especies marinas y pesca ilegal, no solo por las dimensiones del delito y sus impactos a los ecosistemas marinos —de los 7,639 tiburones 432 eran fetos y muchos correspondían a especies que se encuentran en Peligro Crítico— sino también por la condena.

Los miembros de la tripulación fueron encarcelados, se confiscó el buque, y se estableció una multa de US$6,1 millones de dólares lo que a juicio del entonces director del Parque Nacional Galápagos, Walter Bustos, es “una de las pocas veces en el mundo entero, donde un delito oceánico por transporte de pesca ilegal es judicializado al más alto nivel”.

Pero Pingtan Marine Enterprise también es conocido en el mundo naviero por operar una de las mayores flotas chinas de aguas distantes, o sea que operan fuera del territorio nacional. De acuerdo a su página web, controla 143 buques.

Revisamos en la plataforma satelital Global Fishing Watch (GFW) las zonas donde operan esos tres reefers. Tanto el Ocean Mariner como el Star Mariner se han movido durante los últimos cinco años entre el mar Arábico, Filipinas, China y Japón, muy lejos de Panamá y de América Latina.

El Global Mariner, en cambio, sí ha tenido actividad frente a Argentina y las Islas Galápagos en Ecuador y, según pudimos comprobar con la información satelital de GFW, se reunió, por ejemplo, frente al mar argentino con el pesquero Fu Yuan Yu 7883 que es propiedad de Fujian Pingtan County Ocean, una de las subsidiarias de Pingtan Marine Enterprise.

Movimientos del buque Ocean Mariner entre enero 2017 y mayo 2022.dfd

El barco Fu Yuan Yu 7883, a su vez, estuvo involucrado en un caso de trabajo forzado cuando 18 pescadores indonesios denunciaron que no les pagaron los 20 meses que trabajaron a bordo entre 2018 y 2020.

Según el análisis de C4ADS, otros seis barcos vinculados a Pingtan Marine han estado involucrados en casos de trabajo forzado y explotación, y en cinco buques de la compañía los pescadores han muerto o han resultado gravemente heridos.

Pingtan Marine Enterprise fue consultada sobre su participación en actividades ilegales que la posicionan en el segundo lugar de las empresas responsables de un tercio de los delitos vinculados con la pesca, de acuerdo a la investigación de Science Report, sin embargo, hasta la publicación de esta nota no entregó respuesta.

Pero, ¿qué es lo que motiva a tantas empresas a querer ondear la bandera de Panamá para operar en los mares del mundo?

Los beneficios de portar la bandera panameña

En Panamá, la actividad de abanderamiento le genera al país unos $87.3 millones anuales, según precisa el boletín de “Bitácora” de la Autoridad Marítima de Panamá (AMP), sin contar con que el trámite se tiene que gestionar exclusivamente por un abogado panameño.

“Es cuestión internacional de que Panamá es el que más barato abandera, más facilidades da y donde las autoridades más miran a otro lado por haber abanderado barcos que no debían”

Miguel Antonio Bernal, constitucionalista

Según Luisa Araúz, abogada de la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA), cuando Panamá registra un barco para que enarbole su bandera, “no exige revelar el beneficiario o beneficiarios finales de la actividad de la embarcación o su operador. Esto evita que las sanciones impuestas por incumplimientos a las regulaciones pesqueras tengan un verdadero efecto disuasor”. Además, según confirmó el director general de Marina Mercante de la Autoridad Marítima de Panamá, Rafael Cigarruista, en las patentes de navegación del barco no necesariamente aparece el beneficiario final de la embarcación.

De hecho, muchas veces las empresas registradas como dueñas de un barco son compañías fantasmas que no tienen relación con el dueño ni con la nacionalidad del barco, explican los expertos consultados para esta publicación.

“Estas estructuras de empresas ficticias son extremadamente complicadas”, dice Courtney Farthing, directora de política internacional de la plataforma de transparencia pesquera Global Fishing Watch. “Tal vez sea una empresa ficticia propiedad de otra empresa y esa empresa a su vez propiedad de otra empresa. Y tal vez la persona que completa el papeleo para el registro de la embarcación ni siquiera sepa quién es el verdadero beneficiario del barco”, explica Farthing. Lo anterior le permite al verdadero beneficiario “ocultar su identidad” y “es más difícil de rastrear su comportamiento de pesca anterior”, agrega Araúz.

Por ello, en opinión de Farthing, los países que son bandera de conveniencia, como Panamá, “tienen la responsabilidad de asegurarse de que están haciendo su debida diligencia e investigando el historial del buque”.

Rafael Cigarruista, director general de Marina Mercante de la Autoridad Marítima de Panamá (AMP)dfd

Según Rafael Cigarruista, esa debida diligencia se hace y, de hecho, “se rechazan naves y se cancelan naves por incumplimientos internacionales” (como por pescar ilegalmente) . Prueba de ello, dice, es que cuando los barcos panameños son inspeccionados para ver si cumplen con las reglas establecidas por el Estado Rector de Puerto — un tratado internacional cuyo objetivo primordial es eliminar la pesca ilegal no declarada y no reglamentada — el nivel de cumplimiento de dichas reglas es por encima del 90%.

Respecto de las críticas, Cigarruista señala que se trata de “una opinión muy particular, ofensiva, desfasada y discriminatoria”, y que la razón por la que una empresa elegiría llevar la bandera panameña se debe a que el país cuenta con incentivos económicos a los cuales pueden aplicar las naves por usar su bandera.

Distintos abogados y organizaciones ambientales, en cambio, indican que la práctica se debe a una cuestionable supervisión. “Tanto la normativa, como la capacidad de supervisión limitada, hace de nuestro pabellón uno muy popular en las flotas extranjeras’', sostiene el experto en derecho ambiental Harley Mitchell.

El constitucionalista panameño, Miguel Antonio Bernal, coincide y agrega que “es cuestión internacional de que Panamá es el que más barato abandera, más facilidades da y donde las autoridades más miran a otro lado por haber abanderado barcos que no debían”.

Ejemplo de ello es que por norma, cuando un barco tiene bandera de Panamá un porcentaje de su tripulación debe ser panameña. Sin embargo, según Luisa Araúz, ese cumplimiento no se verifica y en su opinión, ello impide que el Estado pueda monitorear a las embarcaciones “debido a que difícilmente un barco irá a puerto panameño si su tripulación no es de allí”. De hecho, según la AMP, de los 318 mil marinos a bordo de buques con bandera de Panamá, apenas un poco más de mil son panameños.

Pese a la defensa de Cigarruista, lo cierto es que la Unión Europea determinó que “Panamá no ejerce un control adecuado sobre sus embarcaciones” y que, contrariamente a lo que indica el Plan de Acción Internacional de la FAO para eliminar la pesca Ilegal, “los procedimientos establecidos antes del registro de embarcaciones no incluyen una verificación exhaustiva del historial de las embarcaciones para evitar el registro de naves con antecedentes o perfil de cumplimiento dudosos”. Además, aunque el mismo Plan de Acción sostiene que los Estados deberán asegurarse de que sus embarcaciones notifiquen los transbordos que hacen y que no transborden pescado desde o hacia embarcaciones que practican pesca ilegal, esta investigación demuestra que ninguna de esas dos medidas está garantizada.

Que a Panamá le sea levantada la tarjeta amarilla dependerá de los avances que el país haga para controlar su flota. Eso incluye, entre otras cosas, aumentar la transparencia de la información, una deuda que, tal como contaremos en la segunda parte de esta investigación, aún está lejos de ser saldada.

La nota fue actualizada el 14/6/2022 a las 5:38pm para ajustar la cita de Luisa Araúz, abogada de la Asociación Interamericana para la Defensa del Ambiente (AIDA), para mejor comprensión y a su solicitud. Anteriormente indicaba: cuando Panamá registra un barco para que enarbole su bandera, “no pide información original de la nave, ni de la compañía, ni de quienes la conforman, no tampoco su background [antecedentes]”

  • Mary Triny Zea es editora de Bloomberg Línea en Panamá y Michelle Carrere es editora de océanos en Mongabay Latam
PUBLICIDAD