¿Qué es la rigidez de gasto y por qué tiene contra las cuerdas a Colombia?

Bogotá — La rigidez de gastos en Colombia se ha venido convirtiendo desde hace varios años en uno de los mayores obstáculos para cumplir metas fiscales y atender oportuna y eficazmente las necesidades de la sociedad.

Un reciente análisis del Presupuesto General de la Nación para 2024, realizado por el Grupo Bancolombia, muestra que la rigidez del gasto en Colombia es del 90%.

No es secreto que una de las dolencias que prevalece en los países de América Latina, tiene que ver con las rigideces propias del gasto fiscal, situación que sólo se ha empeorado a la luz de las necesidades de gasto para atender la pandemia. La inflexibilidad presupuestaria, compromete el margen de maniobra del gobierno para retornar a niveles de gasto sostenible, al tiempo que intenta impulsar sus programas de estímulo fiscal.

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Un estudio del Banco Mundial1 muestra cómo la inflexibilidad del gasto afecta la sostenibilidad fiscal en el mediano plazo, ya que una mayor rigidez presupuestal está asociada con mayores niveles de gasto, aumentos en la tasa de tributación, mayor endeudamiento público y menores niveles de eficiencia.

Según Bancolombia, Colombia se destaca, de tiempo atrás, por tener un indicador de rigidez del gasto por encima del 90%, principalmente explicado por su componente de rigidez estructural en los salarios públicos. Ahora, el país se enfrenta al inmenso desafío de adelantar un ambicioso plan de gasto, como lo dispuesto por el Proyecto de Ley del Presupuesto General de la Nación 2024 (PGN 2024) que asciende a $502,5 billones, al tiempo que atiende dichas inflexibilidades.

Bancolombia asegura que en primer lugar, es valioso mencionar que el PGN 2024 reafirma los objetivos de gasto público revelados en el Marco Fiscal de Mediano Plazo.

El monto total propuesto por el Ejecutivo, que ya incluye la adición presupuestal aprobada por el Congreso en el primer semestre del año, supera en 18,9% al presupuesto del año anterior.

Así pues, se trata de un crecimiento que compensa con creces lo que sería la inflación anual promedio que enfrentaría el país en 2024, que en nuestras proyecciones es de alrededor de 7,3%.

Además, es un PGN cuyo monto total sería equivalente a 28,2% del PIB (según nuestra proyección del PIB nominal para el próximo año); 2,5 puntos porcentuales del PIB más que el de 2023, que se descompone en 0,5pp más destinado para el servicio de la deuda, 1,5 puntos porcentuales para funcionamiento y 0,4 puntos porcentuales para inversión.

Agrega el equipo de investigaciones Económicas que parte del sustento del Gobierno para el elevado crecimiento del valor del PGN24 estaba en los elevados compromisos de deuda que tendrá el país.

Indica que al examinar el perfil de deuda, efectivamente el país enfrenta compromisos relevantes en los próximos años. Sin embargo, no sería atípicamente alta para las referencias históricas.

Si se considera el monto del PGN 2024 que se destinaría al servicio de la deuda (amortizaciones + intereses), este representaría el 5,3% del PIB.

Esta cifra no es muy diferente, incluso sería inferior, a los recursos que tuvieron que destinar las tres administraciones anteriores al servicio de la deuda: entre 2010-2022 este rubro fue de 5,6% del PIB en promedio.

Así pues, el 2024 en la práctica sería un periodo en el que se destinará un valor relativamente bajo para los compromisos de la deuda pública, en términos históricos y en relación al tamaño de la economía.

En este frente, explican en el análisis, el principal cambio es la composición del uso de recursos. El próximo año se destinará un monto bajo al pago de amortizaciones (2,1% del PIB frente al promedio de 2,8% del PIB entre 2010-2022 o de 2,4% del PIB entre 2019-2022), mientras las elevadas tasas de interés a nivel local y global demandarán un gasto de intereses superior (3,2% del PIB frente al promedio de 2,8% del PIB entre 2010-2022).

Ahora bien, a pesar de lo anterior, el monto previsto para al pago de intereses es inquietante. En el PGN24 se destinan $57,2 billones para atender dicho gasto, mientras que la perspectiva del Ministerio de Hacienda sobre el pago de intereses, que tendrá que hacer el Gobierno Nacional Central por la deuda pública en 2024, es del orden de los $76,9 billones, tal como quedó consignado en el MFMP 2023. Es decir, hay una diferencia de cerca de $19,7 billones (1,1% del PIB), equivalente a la Reforma Tributaria aprobada en 2022, sobre la que no existe mayor claridad en su financiación, lo que podría presionar la evolución de los gastos durante el próximo año.

Por otro lado, el gobierno sostiene que buena parte del elevado valor del PGN 2024 corresponde a las inflexibilidades propias de algunos rubros del gasto. El segmento que usualmente más adolece de esta situación es el de funcionamiento, particularmente el de transferencias. En este, lo relacionado a los recursos del Sistema General de Participaciones, el Sistema de Seguridad Social (salud + pensiones), los establecimientos públicos de educación superior, entre otros, tiene mandatos constitucionales que limitan la maniobrabilidad.

Estas definiciones estarían obligando a un inevitable y acelerado crecimiento del gasto de transferencias, que representaría el 13,3% del PIB en 2024, casi 1,4pp más al del 2023 y notablemente por encima del promedio de 11,1% que tuvo el país entre 2010 y 2022. Respecto al rubro de transferencias y compromisos que supone para el próximo año, su valor es históricamente elevado. Entre 2010 y 2022 solo hemos visto 2 años en que el gasto de transferencias fue superior al que se tendría en 2024 y fueron precisamente los años de pandemia.

Dicho rubro representó el 16,7% del PIB en 2020 y 13,7% en 2021, que sería explicado por la demanda de recursos para atender la emergencia sanitaria del Covid-19. Por lo demás, entre 2010-2019 y en 2022, este rubro de transferencias se ha ubicado en 10,3% del PIB en promedio.

Así pues, lo que se espera para el 2024 implicaría una situación desafiante para las finanzas públicas y a partir de lo cual se podría pensar que sería valiosa una revisión y ajuste en los criterios que determinan las inflexibilidades de las transferencias, de modo que se logre garantizar los servicios que este rubro respalda, pero en el que también se proteja la sostenibilidad de las finanzas públicas del país. Por lo demás, el resto del crecimiento que tiene el PGN en 2024 lo aportan el gasto de personal dentro del rubro de funcionamiento y el gasto de inversión.

El primero, crece 15,4% entre 2023 y 2024, tal que su participación sobre el PIB aumentó 0,2pp, hasta 3,1%, a un nivel apenas superior al promedio registrado entre 2010-2022 (3,1% del PIB). De este modo, se trata de una dinámica constante del gasto para la que no parecen existir eficiencia y que posiblemente permitan algún margen de maniobra para continuar expandiendo la contratación pública o aumentar las nóminas del sector.

Entre tanto, los recursos para inversión crecerían 17,4%, hasta representar 5,5% del PIB y superaría incluso el nivel promedio del periodo de bonanza petrolera entre el 2010- 2014. La evolución de este último elemento, en el que está el mayor margen de maniobra, es en donde más se hace eco de ese objetivo de incremento del gasto público y de donde se sacarían los recursos para el fortalecimiento y crecimiento de los diferentes programas sociales.